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Bis 2020 soll die tägliche Neuinanspruchnahme durch Siedlungs- und Verkehrsflächen bundesweit auf 30-Hektar gesenkt werden. Trotz unbestrittener Erfolge beim Flächensparen wird das Ziel vermutlich nicht erreicht werden und die diesbezüglichen Problemlagen sind regional äußerst unterschiedlich. Der Beitrag erörtert, warum eine globale Zielsetzung dennoch sinnvoll sein kann.

Fachbeitrag: März 2015


1. Ursprung des 30-Hektar-Ziels und Stand der politischen Diskussion

Hintergrund des 30-Hektar-Ziels
Das 30-Hektar Ziel zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme wurde im Zuge der Forderungen nach einer Reduktion des Ressourcenverbrauchs in den 90er Jahren geprägt. Es fußt auf dem sogenannten "Faktor 4" des Wuppertal-Instituts, nach dem der Ressourcenverbrauch auf 1/4 des damaligen Umfangs gesenkt werden sollte. In Bezug auf die Siedlungs- und Verkehrsfläche (SuV) entsprach das – bei der damaligen Neuinanspruchnahme von 120 Hektar pro Tag (1993-96) – etwa 30 Hektar.

Etwas später schrieb die Bundesregierung dieses Ziel im Rahmen ihrer Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie bis zum Jahr 2020 fest. Seitdem hat es maßgeblich und erfolgreich dazu beigetragen, das Thema Flächensparen auf der politischen Agenda und in den Köpfen der (kommunalen) Entscheidungsträger zu platzieren, auch wenn die Festlegung auf 30 Hektar keinen unmittelbaren wissenschaftlichen Hintergrund hatte.

Begründung des Flächensparziels
Das 30-Hektar-Ziel soll – ebenso wie die Bodenschutzklausel – die Flächeninanspruchnahme begrenzen und die unbebaute, unzersiedelte und unzerschnittene Freifläche im Außenbereich schützen. Doch trotz der Erfolge beim Flächensparen liegt die tägliche SuV-Zunahme derzeit noch bei 73 Hektar und damit angesichts stagnierender Bevölkerungszahlen zu hoch. Auch Nutzungskonflikte um die – endliche – Ressource Boden nehmen zu. Und da Menschen – historisch gesehen – bevorzugt in fruchtbaren Regionen siedelten, geht die Zunahme der SuV auch heute noch überproportional zu Lasten besonders fruchtbarer landwirtschaftlicher Böden und naturnaher Flächenanteile, die in ihrer Funktion meist unwiderruflich verloren gehen.

Zudem hat der Flächenzuwachs durch SuV vielfältige negative Auswirkungen, die das Erfordernis des Flächensparens durch eine pauschale Zielsetzung wie das 30-ha-Ziel des Bundes untermauern:

  • Ökonomische FolgenPink Easy Sitzsack Xl Sitzsack Easy ZuXTPkiO wie hohe bzw. steigende Infrastrukturfolgekosten vor allem durch abnehmende Siedlungsdichte/Zersiedelung insbesondere durch Ausweitung von Siedlungsflächen bei gleichzeitigem Bevölkerungsrückgang und entsprechender Leerstands- und Brachflächenproblematik; Werteverlust von Immobilien in Schrumpfungsregionen; steigende Kosten für den Hochwasserschutz; steigender Material-, Energie- und Transportaufwand bei weitläufigen Siedlungsstrukturen


  • Soziale Folgen wie abnehmende Wohnqualität sowie soziale Segregation aufgrund der Entleerung von Ortszentren und Quartiersverödung; Verlust siedlungsnaher Erholungsräume; unerwünschte Veränderung des Landschaftsbildes


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  • Ökologische Folgen wie Verlust von Lebensräumen für Tier- und Pflanzenarten; Zersiedelung und Zerschneidung von Landschaften und Habitaten mit entsprechenden Folgen für die biologische Vielfalt (nur noch etwa ein Viertel der Bundesfläche befindet sich in sogenannten unzerschnittenen verkehrsarmen Räumen); Einschränkung der Aufnahme von Niederschlagswasser durch Versiegelung und damit der Grundwasserneubildung; steigende Lärm- und Schadstoffbelastung aufgrund zusätzlichen Verkehrsaufkommens

Eine pauschale Einordnung des Flächenverbrauchs wird den räumlich heterogenen Problemlagen gleichwohl nicht gerecht, vielmehr müssen die jeweiligen Verhältnisse räumlich differenziert betrachtet werden, denn sie unterscheiden sich teilweise fundamental, wie in den Kapiteln 3 und 4 noch näher erläutert wird.

Ziel des Flächensparens ist es, kompakte und effizient genutzte Siedlungsstrukturen zu schaffen. Eine zentrale, zielführende Maßnahme dafür ist – neben kompakter Bauweise – die Stärkung der Innenentwicklung. Aus diesem Grund wurde in der Nachhaltigkeitsstrategie des Bundes neben dem "Mengenziel" 30 Hektar auch das "Qualitätsziel" formuliert, Innenentwicklung im Verhältnis von 3:1 zur Außenentwicklung umzusetzen.


2. Vorgaben zur Umsetzung des 30-Hektar-Ziels durch die Landesplanungen

Die Themen Flächensparen, nachhaltige Siedlungsentwicklung und Stärkung der Innenentwicklung fanden in den letzten Jahren auch im rechtlichen Rahmen der Raumordnung und Bauleitplanung ihren Niederschlag, u.a. durch die BauGB-Novellen 2007 (u.a. Bebauungspläne der Innenentwicklung) und 2013 (u.a. Vorrang der Innenentwicklung als Grundsatz der Bauleitplanung, Pflicht der Kommunen zum Nachweis ihrer Innenentwicklungspotenziale bei der Aufstellung eines Bauleitplans).

Rechtsverbindliche Festschreibungen des 30-Hektar-Ziels oder verbindliche Vorgaben für dessen Umlegung auf Länderebene gibt es bislang nicht; bei einigen Ländern finden sich jedoch diesbezügliche Ansätze in den Landesentwicklungsplänen (LEP) wie etwa in Sachsen mit einem Flächensparziel von 2 Hektar pro Tag oder im Entwurf des LEPs von Nordrhein-Westfalen mit 5 Hektar und langfristig "Netto 0". In den Landesentwicklungs- oder -raumordnungsplänen weiterer Bundesländer wird das Ziel des Flächensparens zwar genannt, aber recht allgemein formuliert bzw. nicht quantifiziert (u.a. Thüringen und NRW). Konkrete Mengenangaben finden sich außerdem in Strategien oder Koalitionsverträgen einiger Länder (z.B. Nachhaltigkeitsstrategie Hessen, Koalitionsvertrag 2011-2016 Rheinland-Pfalz, Saarlandagenda).


3. Aktueller Sachstand der Zielerreichung und Datengrundlagen

Überblick über die Siedlungs- und Verkehrsflächenentwicklung in Deutschland
Aktuell (31.12.2013) nimmt die SuV in Deutschland 13,6% der Bodenfläche oder 4,8 Millionen Hektar ein. Dies entspricht der Fläche von Niedersachsen und Bremen. Knapp die Hälfte davon kann als versiegelt betrachtet werden. Die jeweiligen Anteile der SuV an der Bodenfläche variieren jedoch regional erheblich: So wird in den Großstädten über die Hälfte der Fläche durch Siedlung und Verkehr belegt, in dünn besiedelten, ländlichen Kreisen liegt der Durchschnitt bei nur 9 bis 10%.

Die Flächenstatistik befindet sich in einer Umstellungsphase Quelle: eigene DarstellungNow V Weiß Hülsta You Wohnwand For wnPk80O

In vielen Städten stehen nur noch wenige bebaubare Flächenreserven zu Verfügung, ohne dass dies ursächlich mit einer "künstlichen" Flächenverknappung, etwa über das 30-ha-Ziel oder mit Flächenkonkurrenzen, Ansprüchen und Restriktionen durch andere Nutzer – wie Landwirtschaft oder Naturschutz – zu tun hat.

Städte wie Berlin oder München beispielsweise haben bereits einen SuV-Anteil von über 70%. Nicht besiedelbare Bereiche wie Hanglagen, Flussauen oder Naturschutzgebiete und raumordnerische Festlegungen schränken das Angebot weiter ein. Wenn Bauland in zentralen Lagen knapp wird, weichen die Menschen in das Umland aus, wo i.d.R. flächenextensiver gesiedelt wird, als in den Zentren.

Derzeit wird noch etwas mehr als die Hälfte Deutschlands landwirtschaftlich genutzt, allerdings wird auch ein Teil dieser Flächen anthropogen überprägt. Ein knappes Drittel des Landes ist von Wald bedeckt (vgl. Abb. 1) – Tendenz seit Jahren leicht steigend. De facto stehen auch bewaldete Gebiete für Siedlungserweiterungen nicht zur Verfügung, denn Wald ist nach dem Bundeswaldgesetz dauerhaft geschützt und darf daher für Siedlungszwecke nicht ohne Zustimmung der nach Landesrecht zuständigen Behörde gerodet werden (§9 BWaldG).

Seit 1993 ist die SuV um mehr als 800.000 Hektar gewachsen. Das entspricht mehr als dem 9-fachen der Fläche Berlins. Die Zunahme wurde jedoch seit der Jahrtausendwende kontinuierlich geringer und liegt im aktuellen Berechnungszeitraum 2010 bis 2013 bei 73 Hektar pro Tag (etwa 104 Fußballfelder). Gegenüber den hohen Zuwächsen zum Ende der 1990er Jahre mit damals über 129 Hektar zeigt sich somit ein starker Rückgang der täglichen Zuwächse. Allerdings liegt die Neuinanspruchnahme noch weit über dem 30-ha-Reduktionsziel (vgl. Abb. 2).

Abb.1: Anteile der Nutzungsarten an der Katasterfläche 2012, Abb.2: Veränderung der SuV pro Tag Quelle: eigene Darstellung60 160 Klemmfix X CmAnthrazit Doppelrollo Just 6y7vYbfg

Werden die Erholungsflächen ausgeklammert, deren Zunahmen durch statistische Umwidmungen überschätzt werden, dann zeigt sich, dass sich das Wachstum der SuV innerhalb von 2 Jahrzehnten mehr als halbiert hat: die bebauten Flächen wachsen bereits seit dem Jahrtausendwechsel kontinuierlich langsamer. Bei den Verkehrsflächen ist dies erst in den letzten Jahren zu erkennen.

Regionale Unterschiede nehmen zu
Schon heute ist die einwohnerbezogene Inanspruchnahme durch SuV regional sehr unterschiedlich. In Abhängigkeit von Zentralität der Lage und Siedlungsdichte gilt: je zentraler bzw.Eisen8 Eisen8 Eisen8 Pendelleuchte Pendelleuchte Pendelleuchte Valetta Eisen8 Pendelleuchte Eisen8 Valetta Valetta Valetta Pendelleuchte Valetta 4cjq35ARL dichter besiedelt, desto niedriger die Flächeninanspruchnahme je Einwohner (vgl. Abb. 3).

Abb. 3: Siedlungs- und Verkehrsfläche je Einwohner Quelle: eigene Darstellung

Die Schere zwischen Wachstums- und Schrumpfungsregionen, die oft nah beieinander liegen, wird sich zukünftig vermutlich noch stärker öffnen (vgl. Abb. 4 und 5).

Derzeit deutet alles auf ein weiteres Wachstum der bereits hoch verdichteten, prosperierenden Ballungsräume wie z.B. Hamburg, Frankfurt / Rhein-Main, Rhein-Neckar, München, Berlin oder Stuttgart hin. Im Vergleich zum Bevölkerungsanstieg verläuft die Siedlungszunahme dort allerdings eher zurückhaltend, die Siedlungsdichte bleibt in etwa stabil. Aufgrund der hohen Nachfrage und anziehenden Bautätigkeit sind Leerstand und Brachflächen in diesen Großstädten und zentralen Lagen rückläufig.

Während es dort daher teilweise "eng" wird, wächst die Pro-Kopf-Siedlungsfläche in peripheren Lagen und zunehmend auch in suburbanen Räumen stagnierender Städte – nicht zuletzt durch Abwanderung – immer weiter, und damit auch die kostspielige, unterausgelastete Infrastruktur sowie Leerstand und Brachen. Dies verdeutlicht, wie wichtig ein regional differenzierter Blick auf die jeweiligen Problemlagen ist.

Der weitaus größere Teil der Bevölkerung lebt in verdichteten Regionen, in denen im Vergleich zum Bundesdurchschnitt eher wenig SuV pro Kopf beansprucht wird. Bei einer durchschnittlichen Inanspruchnahme von rund 600 SuV je Einwohner (31.12.2013) variieren die Zahlen derzeit zwischen 262 m² pro Einwohner in kreisfreien Großstädten und 1130 m² in dünn besiedelten ländlichen Kreisen. In den suburbanen Räumen und dünner besiedelten Regionen liegen daher die größten Flächeneinsparpotenziale.


4. Mögliche Entwicklung bis 2020

Bei einer Fortschreibung der derzeitigen Trends der Neuinanspruchnahme von SuV wird das 30-Hektar-Ziel im Jahr 2020 nicht erreicht werden. Aktuelle Modellrechnungen des GlasChrom1 pendelleuchte I Led Capsule flammig WDYI9eH2bEBBSR gehen von einer täglichen Neuinanspruchnahme von etwa 48-50 Hektar/Tag im Jahr 2020 aus.

Davon entfallen auf die versiegelungsrelevanten Nutzungsarten der Gebäude- und Freiflächen schätzungsweise 22 Hektar/Tag sowie auf die Verkehrsfläche 16 Hektar/Tag. Insgesamt wird die SuV in den verbleibenden Jahren bis 2020 um fast 1.400 km² wachsen, was etwa dem 1,5-fachen der Fläche Berlins entspricht.

Würden Leerstände, Brachflächen, Baulücken und Nachverdichtungspotenziale stärker als bisher genutzt, so könnte die Flächenneuinanspruchnahme bis 2020 nach den Modellrechnungen durchaus auf etwa 34 Hektar/Tag sinken. Denn in Deutschland gibt es aktuell etwa 120-165 Tausend Hektar Brachflächen und Baulücken; und auch wenn ca. ein Drittel davon als nicht aktivierbar gilt, so bleiben erhebliche Flächenpotenziale im Innenbereich verfügbar, durch deren konsequente Nutzung die Flächenneuinanspruchnahme auf Jahre deutlich verringert werden könnte. Selbst in den 15 Städten mit besonders angespanntem Wohnungsmarkt (inkl. Berlin) stehen mehr als 4.500 Hektar aktivierbare Brachflächen zur Verfügung.

Oft liegen Baulandbedarfe und -potenziale jedoch nicht beieinander. Gerade in Wachstumsregionen sind Bauflächen knapp. Dort wird die Deckung der Baulandnachfrage nicht ohne weitere Flächeninanspruchnahme auskommen. Dabei müssen das Ziel 30 Hektar und die Wohnungsbaubedarfe in Wachstumsregionen nicht im Widerspruch stehen, wenn kompakt gebaut wird. Schon heute reagiert der Markt mit deutlich ansteigenden Zahlen im Geschosswohnungsbau auf Knappheitssignale.

Da die meisten Kreise Deutschlands zukünftig aber von Schrumpfung betroffen sind, dürfte Baulandmangel perspektivisch in immer weniger Regionen von Bedeutung sein (vgl. Abb. 4 und 5).

Abb. 4: Anteil der schrumpfenden und wachsenden Kreise 1990 bis 2025; Abb. 5: Flächenverbrauch und Bevölkerungsentwicklung 2010 bis 2030 Quelle: eigene Darstellung

Und gerade in stagnierenden und schrumpfenden Regionen gibt es nicht nur große Innenentwicklungspotenziale sondern auch die Notwendigkeit zur Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme durch die gezielte Nutzung dieser Potenziale, auch wenn dies teils aufwändig und 60 160 Klemmfix X CmAnthrazit Doppelrollo Just 6y7vYbfgz.B. mit erheblichen und kostspieligen Altlastensanierungen verbunden ist.

Oft sind die vorhandenen Potenziale im Innenbereich auch nicht bedarfs- oder wunschgemäß, so dass in der Folge neue Baugebiete ausgewiesen werden. Ähnliches ist auch bei Leerständen zu beobachten: Der Wohnungsbestand ist nicht immer nachfragegerecht, weshalb auch in Schrumpfungsregionen Fertigstellungen erfolgen, die mengenmäßig nicht gebraucht würden. Laut Zensus standen 2011 etwa 1,8 Millionen Wohnungen leer – mit großen regionalen Unterschieden. Künftig wird der Leerstand außerhalb der Wachstumsregionen weiter zunehmen, aber da in Wachstumsregionen Knappheit besteht, wird das Wohnungsangebot trotzdem mittelfristig steigen.


5. Fazit

Flächensparen ist und bleibt auch zukünftig ein aus umweltpolitischen, demographischen und ökonomischen Gesichtspunkten relevantes Ziel. Dabei ist es wichtig, regionale Unterschiede bei Flächenbedarfen und -potenzialen zu berücksichtigen. Um Flächensparen erfolgreich umzusetzen, stehen den Planungsträgern eine Vielzahl höchst unterschiedlicher, rechtlicher, planerischer und ökonomischer Maßnahmen und Instrumente zu Verfügung: vom kooperativen, interkommunalen Flächenmanagement über kompaktes Bauen bis zur Nutzung von Innenentwicklungspotenzialen, wofür allerdings das Monitoring der Bestandspotenziale noch verbessert werden muss.

Damit die Maßnahmen und Instrumente bei den Entscheidungsträgern der verschiedenen Planungsebenen bekannt, akzeptiert und schließlich angewandt werden, ist eine einfache und griffige Formel erforderlich, unter der sie gebündelt werden können. Diese bietet das 30-Hektar-Ziel. Es sollte aber von Zeit zu Zeit überprüft und angepasst sowie durch qualifizierende Indikatoren ergänzt werden. Zu nennen sind etwa:

  • Siedlungsdichte, um deren Stabilisierung zu überprüfen


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  • Bodenversiegelung, Gebäude- und Frei- sowie Verkehrsflächenentwicklung, um die versiegelungsrelevanten bzw. bebauten Flächenanteile im Blick zu haben


  • Innenentwicklungspotenziale und Wiedernutzung, um Bauflächenpotenziale im Innenbereich abzuschätzen und eine Bilanzierung der Wiedernutzung zu ermöglichen, damit die Erfolge der Kommunen beim aufwändigen Flächenrecycling angemessen sichtbar gemacht werden können


  • Anteil Geschosswohnungsbau am Wohnungsbau, um die Flächeneffizienz bei Neubau zu erfassen

Außerdem sollte bei der Fortschreibung des – wie immer gearteten – Flächenzieles eine breit angelegte, regional differenzierte Abwägung der Auswirkungen entsprechender Flächenziele im Rahmen der Ressortforschung erfolgen, damit die gewünschten Zielsetzungen möglichst optimal und ohne Nachteile erreicht werden können.

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Zusatzinformationen

Kontakt

Gisela Beckmann
Referat I 6 – Stadt-, Umwelt- und Raumbeobachtung
Tel.: +49 228 99401-2305
gisela.beckmann@bbr.bund.de
Dr. Fabian Dosch
Referat I 6 - Stadt-, Umwelt- und Raumbeobachtung
Tel.: +49 228 99401-2160
fabian.dosch@bbr.bund.de

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